中發(fā)9號(hào)文中，明確提出了在本輪電力體制改革中“有序推進(jìn)電價(jià)改革，理順電價(jià)形成機(jī)制”的重點(diǎn)任務(wù)，并要求：?jiǎn)为?dú)核定輸配電價(jià)，將政府定價(jià)的范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)和網(wǎng)絡(luò)自然壟斷環(huán)節(jié)。政府主要核定輸配電價(jià)，并向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督。輸配電價(jià)逐步過(guò)渡到按“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則，分電壓等級(jí)核定。用戶或售電主體按照其接入的電網(wǎng)電壓等級(jí)所對(duì)應(yīng)的輸配電價(jià)支付費(fèi)用。這一文件明確了在未來(lái)一個(gè)階段明確輸配電價(jià)格形成機(jī)制，而且輸配電電價(jià)是屬于政府定價(jià)，社會(huì)監(jiān)督的范疇。
價(jià)格是市場(chǎng)供需的反映，它決定于兩個(gè)因素:商品的價(jià)值和商品在市場(chǎng)上的供求狀況。然而，我國(guó)電力電價(jià)承擔(dān)了過(guò)多的公共政策任務(wù)，交叉補(bǔ)貼政策的初衷是為補(bǔ)貼非盈利領(lǐng)域、保障民生和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，電價(jià)交叉補(bǔ)貼政策暴露出深層次矛盾，也給輸配電價(jià)成本核算帶來(lái)了困惑。
一、我國(guó)電價(jià)的交叉補(bǔ)貼現(xiàn)狀分析
交叉補(bǔ)貼是當(dāng)用戶的電價(jià)低于供電成本而由其它用戶承擔(dān)時(shí)就會(huì)形成“電價(jià)交叉補(bǔ)貼”。在這種定義中供電成本是補(bǔ)貼形成的基準(zhǔn)。但是在電網(wǎng)中，由于各個(gè)用戶在電網(wǎng)中的存在位置差異，設(shè)備造價(jià)、損耗、無(wú)功補(bǔ)償、維護(hù)費(fèi)用也不盡相同，因而損耗及維護(hù)成本也會(huì)有較大差異，所以單戶供電成本實(shí)際上無(wú)法核定的，也是沒(méi)有意義的。“交叉補(bǔ)貼”是售電在政府定價(jià)體系條件下，針對(duì)部分非盈利性、民生保障性用戶的一種補(bǔ)貼政策，應(yīng)當(dāng)由政府根據(jù)被補(bǔ)貼用戶的數(shù)量、電量和類別確定補(bǔ)貼原則和補(bǔ)貼額度，直接通過(guò)財(cái)政渠道補(bǔ)貼，而不是通過(guò)電價(jià)的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。
從理論上分析，居民用戶的輸配電價(jià)應(yīng)該高于工商業(yè)用戶的輸配電價(jià)，工商業(yè)用戶的銷售電價(jià)也應(yīng)小于居民用戶的銷售電價(jià)。為減輕居民用戶繳納電費(fèi)的壓力，我國(guó)實(shí)行交叉補(bǔ)貼，由工商業(yè)用戶補(bǔ)貼居民用戶的電價(jià)。電力公司是電費(fèi)的核算中心，各電壓等級(jí)的電價(jià)并不單獨(dú)核算，居民用戶雖然是交叉補(bǔ)貼的主體，但是補(bǔ)貼的電量規(guī)模，補(bǔ)貼的費(fèi)用均十分模糊。由于用戶側(cè)的售電價(jià)格是政府定價(jià)，所以價(jià)格與成本是脫鉤的，售電價(jià)格無(wú)法反映出成本變化，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)電價(jià)傳導(dǎo)。
圖 我國(guó)交叉電價(jià)補(bǔ)貼情況
假設(shè)工商業(yè)用戶的電量為Q1，居民用戶的用電量為Q2，則會(huì)出現(xiàn)如下幾種補(bǔ)貼情況。
(1)若工商業(yè)用戶和居民用戶的銷售政策相同，且無(wú)交叉補(bǔ)貼，則工商業(yè)用戶和居民用戶應(yīng)繳的電費(fèi)即為其電量與相應(yīng)電價(jià)的乘積。
(2)理論上在無(wú)交叉補(bǔ)貼的情況下，由于工商業(yè)用戶由所在電壓等級(jí)直接供電，且用電量遠(yuǎn)大于居民用戶，工商業(yè)用戶所承擔(dān)的輸配電成本應(yīng)該小于居民用戶。即工商業(yè)用戶的銷售電價(jià)應(yīng)小于居民用戶的銷售電價(jià)。所繳電費(fèi)應(yīng)該是各自的電量與對(duì)應(yīng)的銷售電價(jià)的乘積。
(3)實(shí)行交叉補(bǔ)貼后，在電網(wǎng)總收入不變的情況下，降低居民用戶應(yīng)繳納的電費(fèi)，多余部分由工商業(yè)用戶承擔(dān)。理論上，工商業(yè)用戶應(yīng)該繳納的電費(fèi)為Q1*P1+Q2*△P，其中Q2*△P為交叉補(bǔ)貼的部分。
(4)目前根據(jù)我國(guó)交叉補(bǔ)貼實(shí)際收取的情況，工商業(yè)用戶實(shí)際繳納的電費(fèi)為Q1*P1+Q1*△P，可見(jiàn)，其中(Q1- Q2)*△P是工商業(yè)用戶額外多繳納的部分。這部分多繳納費(fèi)用有可能會(huì)增加電力公司的收入。
二、交叉補(bǔ)貼的利弊
交叉補(bǔ)貼一方面有利于國(guó)家通過(guò)價(jià)格杠桿進(jìn)行整體宏觀調(diào)控，加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。另一方面，交叉補(bǔ)貼的普遍存在和嚴(yán)重程度，其不利影響是明顯的：
(1)不利于引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，不利于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。近年來(lái)高耗能產(chǎn)業(yè)的大量發(fā)展，既造成了資源的浪費(fèi)、環(huán)境的破壞，也加重了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度;
(2)不利于引導(dǎo)用戶合理消費(fèi)，浪費(fèi)現(xiàn)象普遍。居民用電長(zhǎng)期以來(lái)較低水平，使得相當(dāng)一部分用戶養(yǎng)成了浪費(fèi)用電的習(xí)慣，沒(méi)有節(jié)約意識(shí)。這種生活習(xí)慣將不僅貼現(xiàn)在生活中，而且也體現(xiàn)在工作中;
(3)破壞了公平負(fù)擔(dān)原則，在一定程度上對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了一些不利影響。由于長(zhǎng)期以來(lái)，工商業(yè)用戶都是提供補(bǔ)貼的用戶，工商業(yè)用戶普遍認(rèn)為電價(jià)較高，負(fù)擔(dān)較重。長(zhǎng)此以往，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)產(chǎn)生不利影響。
三、交叉補(bǔ)貼對(duì)輸配電價(jià)的影響
電改正在進(jìn)行，交叉補(bǔ)貼仍然存在，未來(lái)也將長(zhǎng)期存在。電改相關(guān)文件中明確提出：參與電力市場(chǎng)交易的用戶購(gòu)電價(jià)格由市場(chǎng)交易價(jià)格、輸配電價(jià)(含線損)、政府性基金三部分組成。其他沒(méi)有參與直接交易和競(jìng)價(jià)交易的上網(wǎng)電量，以及居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電，繼續(xù)執(zhí)行政府定價(jià)。這就表明，其他行業(yè)對(duì)“居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)”的交叉補(bǔ)貼仍然存在。
另外，電改文件中提出：結(jié)合電價(jià)改革進(jìn)程，配套改革不同種類電價(jià)之間的交叉補(bǔ)貼。過(guò)渡期間，由電網(wǎng)企業(yè)申報(bào)現(xiàn)有各類用戶電價(jià)間交叉補(bǔ)貼數(shù)額，通過(guò)輸配電價(jià)回收。未來(lái)電價(jià)由市場(chǎng)交易價(jià)格、輸配電價(jià)(含線損)、政府性基金三部分組成。
因此，未來(lái)政府的交叉補(bǔ)貼資金主要有兩個(gè)來(lái)源：一是政府定價(jià)的“輸配電價(jià)”，但這部分隨著改革的深入可能會(huì)逐漸消失;二是政府性基金，其中的可再生能源基金就包含對(duì)光伏在內(nèi)的可再生能源的交叉補(bǔ)貼資金。
四、我國(guó)銷售電價(jià)交叉補(bǔ)貼問(wèn)題的趨勢(shì)
采用偏向市場(chǎng)定價(jià)解決交叉補(bǔ)貼是國(guó)外電力市場(chǎng)的采用的做法。我國(guó)的電力改革也是采用吸引社會(huì)資本投資，引入市場(chǎng)價(jià)格，通過(guò)市場(chǎng)方法解決交叉補(bǔ)貼。我們認(rèn)為未來(lái)電力市場(chǎng)及電價(jià)會(huì)呈現(xiàn)如下趨勢(shì)：
(1)電力市場(chǎng)改革產(chǎn)生的降價(jià)空間將用于降低大工業(yè)和一般工商業(yè)電價(jià)。目前輸配電價(jià)改革降價(jià)空間全部用于下調(diào)終端用戶用電價(jià)格，并沒(méi)有明確用于解決交叉補(bǔ)貼問(wèn)題。未來(lái)針對(duì)大工業(yè)和一般工商業(yè)承擔(dān)的交叉補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)較重的問(wèn)題，有計(jì)劃地用于降低大工業(yè)和一般工商業(yè)電價(jià)。 發(fā)電企業(yè)以讓利的方式參與市場(chǎng)交易，由此產(chǎn)生的的降價(jià)空間由用戶和售電企業(yè)等利益主體分享。
國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在2018年政府工作報(bào)告中提出要“大幅降低企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)”，其中首次明確了降低電價(jià)的量化指標(biāo)，“要降低電網(wǎng)環(huán)節(jié)收費(fèi)和輸配電價(jià)格，一般工商業(yè)電價(jià)平均降低10%”。這就是政策導(dǎo)向釋放出來(lái)的強(qiáng)烈信號(hào)。
(2)居民、低電壓等級(jí)用戶和低負(fù)荷率電價(jià)將逐步提高。低電壓等級(jí)用戶使用了更多的電力系統(tǒng)設(shè)施，輸配電損耗也更大，未來(lái)將逐步提高低電壓等級(jí)電價(jià)，這樣既減少交叉補(bǔ)貼，又促進(jìn)用戶節(jié)約成本。
(3)獨(dú)立的電力普遍服務(wù)政策。解決居民電價(jià)交叉補(bǔ)貼和電力市場(chǎng)改革都需要對(duì)電力普遍服務(wù)資金來(lái)源、使用做出更加明確的規(guī)定，如征收普遍服務(wù)基金或電費(fèi)附加，政府財(cái)政支出或補(bǔ)貼，政府授權(quán)在供電企業(yè)成本中開(kāi)支等。
（本文轉(zhuǎn)自智見(jiàn)能源）
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